出口农药登记在我国的政策回顾和国外制度观察

2020年2月27日，在农业农村部农药检定所官方网站和官方微信公众号“微语农药”上同时发布了“农业农村部采取措施优化农药出口管理服务”的通知，提及“农业农村部正酝酿出台仅限出口农药登记管理相关政策”。作为一个农药国际贸易的从业者，笔者感到历经波折的出口农药登记政策又迎来了重新出台的窗口期。在全球新冠肺炎肆虐，经济面临衰退的背景下，农药的出口也面临很大的困难，如果能尽早出台出口农药登记政策，将有利于稳定农药出口。回顾我国出口农药管理的历程，考察国外出口农药管理的做法，可以发现制定出口农药登记制度既是必要的、也是合理的。

1、 “农农发[1999]9号”文在我国农药进出口管理中的基础地位

根据笔者可以查询到的公开资料显示，我国农药出口管理可以追溯到1999年6月9日农业部（现为农业农村部）和海关总署联合颁布的“农农发[1999]9号”文。该文件的发布，是为了更好地履行鹿特丹公约履约国的职责，同时也开启了农药出口需要“进出口农药登记证明”（以下简称 登记证明）的时代。

文件明确了哪些产品需要办理“登记证明”。“农农发[1999]9号”文在附件中同时发布了第一版的《中华人民共和国进出口农药登记证明管理名录》（以下简称 名录），界定了需要办理“登记证明”的产品范围。此后名录经历了很多次的修订，也一直是我国农药进出口管理的主要依据之一。

文件指定了办理“登记证明”的机构。“农农发[1999]9号”文第一条要求：进出口单位须向农业部提出申请，符合条件的，由农业部签发“进出口农药登记证明”。文件的第五条还规定了：“进出口农药登记证明”加盖“中华人民共和国农业部农药审批专用章”，其签发的具体工作由农业部农药检定所办理。结合第一条和第五条规定来看：1）“进出口农药登记证明”办理的条件由农业部制定；2）由农业部农药检定所向进出口企业签发“登记证明”。

文件赋予了“登记证明”在农药进出口业务中的重要性。“农农发[1999]9号”文第三条规定：海关凭农业部鉴发的“进出口农药登记证明”办理进出口手续。未取得“进出口农药登记证明”的农药，一律不得进出口。这表明凡是列入“名录”的产品，企业必须先办理“证明”，凭证明才能办理进出口的通关手续。

2010年9月19日为保障农药进出口管理电子联网核销系统顺利实施，农业部和海关总署联合发布第1452号公告，“进出口农药登记证明”被“农药进出口登记管理放行通知单”（以下简称“进出口通知单”）替代，但笔者认为“农农发[1999]9号”文迄今仍是农药进出口管理最主要的法律依据。

2、 出口农药备案登记（CHD登记）阶段（2000-2007）

紧随“农农发[1999]9号”文其后，农业部出台了《进出口农药登记证明管理办法》（试行），详细规定了办理证明的要求和程序。同时，对于尚未在我国登记使用，但是具有出口需求的农药产品，开始实施“出口农药备案登记”（CHD登记）制度，启动时间估计在2000年左右。这解决了仅供出口产品办理“登记证明”的问题。已经获得国内登记的产品，可以凭国内的登记证办理；如果尚未在国内登记的产品，可以先办理CHD登记，然再办理出口农药登记证明。

自由销售证明（Certificate of Free Sales，CFS）是国外官方机构用来确定产品在原产国已经获得登记的证明文件，在我国由农业农村部农药检定所（英文简称 ICAMA）负责签发，被各国官方和进口商俗称为“ICAMA证明”。随着农药自由销售证明被越来越多的国外登记主管部门采用，CHD遇到了出口产品在海外登记的难题。由于CHD登记是一种出口备案登记，没有在我国进行过系统评价，不算正式登记，不能办理自由销售证明。为了解决这个问题，在2007年出台了《专供出口农药登记管理规定》（草案），开始实施专供出口农药登记政策。CHD登记政策逐步被专供出口登记制度取代，一直持续到2010年12月31日不再续办。

3、 专供出口农药登记阶段（2007-2014）

2007年专供出口农药登记政策的实施，比较好地解决了自由销售证明办理需要有国内登记的问题，也解决了2001年修订版《农药管理条例》（以下简称老条例）第六条规定：“生产（包括原药生产、制剂加工和分装）农药和进口农药，必须进行登记”的要求。专供出口农药登记的资料要求，笔者认为也是合理的。我国主管机构主要是评估产品在生产、储存和运输过程中的安全性；药效、环境和残留方面主要由产品的使用国主管机构进行评价，申请者提供国外这方面的综述资料即可。

在专供出口登记政策运行了几年之后，也带来了很多的争议。主要有：

1）专供出口登记产品转入内销的问题。按照规定专供出口农药获得登记后，是不得在国内销售使用的。但是一些不法企业的专供出口产品流入国内市场，扰乱了市场秩序，带来了农产品质量安全和生态安全风险，引起了管理部门的重视。“农办农函〔2014〕14号”《农业部办公厅关于经营专供出口农药产品行为定性问题的函》中解释：在国内市场经营农药登记证为专供出口农药产品的，应当认定为经营未取得农药登记证农药的行为，依照《农药管理条例》第四十条第一项予以处罚。

2）公平性的问题。由于专供出口登记的资料要求简单，程序简便和快速，对于国内通过正式登记程序获得登记的企业有失公平。

3）国际农化巨头的压力。很多尚未在国内正式登记的新成分，得以通过专供出口登记的形式出口到国际市场。这种情况影响了原创型跨国公司的利益，国际农化巨头将这些情况不间断的反馈给中国的农药管理部门，要求对专供出口农药进行严格管理。

4）生产的合规性问题。由于在我国合法生产农药，需要既获得农药登记证，又要获得农药生产许可证或农药批准证书（老条例 第十四条规定国家实行农药生产许可制度）。当时也存在一些企业，仅办理了专供出口登记，没有办理生产相关证书就生产和出口的现象，严格来说生产是不合规的。

2013年12月30日，第八届全国农药登记评审委员会第十四次全体会议上讨论了“仅供出口”农药登记问题，委员们建议：不再办理“仅供出口”农药登记,立即停止受理登记申请，妥善处理登记管理和出口服务的关系。在这以后，农业部就不再受理专供出口农药登记，1年之后则不再批准该类登记。这个突然的变化给不少农药出口企业造成了很大影响，产品上市时间大大延后、登记成本大幅增加、出口业务因登记断档而搁置等问题。

4、 出口登记制度缺失阶段（2014-2020）

专供出口农药登记政策取消后，之前的登记陆续到期，并不予续展。农药行业一直企盼新的专供出口农药登记政策，而主管部门也表示相关的政策一直在讨论和制定中，每年的中国农药高层论坛上，专供出口农药管理方面的问答都是热点之一。2017年新《农药管理条例》出台之际，曾经一度非常接近出台仅境外使用农药登记的制度。《农药登记管理办法》第二条规定：在中华人民共和国境内生产、经营、使用的农药，应当取得农药登记；第四十八条规定：仅供境外使用农药的登记管理由农业部另行规定。《农药登记资料要求》（征求意见稿）第一章 1.4条规定：境外已有登记使用，但未取得境内登记的新农药，或者根据有关规定不能批准在境内使用的农药，农药生产企业可申请仅供境外使用登记；1.9条规定：仅供境外使用农药的产品类别代码为JD。令人遗憾的是最终发布的《农药登记资料要求中》，涉及仅供境外使用农药的内容全部被拿掉了，且至今仍未出台相关制度。根据笔者观察，由于出口登记制度的缺失，主要给农药出口企业造成了下述问题：

1）出口产品是针对国外的特定作物开发的，在国内无市场需求，确需要先登记为国内使用。例如有些除草剂是针对国外的耐草甘膦大豆、玉米田的抗性杂草开发的，有些杀菌剂是针对可可树上的病害，中国根本就没有这种靶标和作物。如果要出口，必须要先在中国登记为国内使用的产品是不合理的。

2）出口产品的含量跟中国登记的含量不同。在中国制剂产品有含量梯度的限制，但是国外则没有这类限制，经常会碰到因为出口产品含量和国内登记证不符，造成出口困难问题。

3）有些品种在国内属于新有效成分，为了生产并出口，企业需要开发全套的数据并完成国内使用的风险评估。按照新的登记要求，这样做的时间成本至少也要4-5年，费用投入则在1000万以上。对于需求量小和利润空间低的产品，很多企业只能放弃。

4）为国际市场开发新制剂产品的时间和投入会大大提高。如果出口的新制剂产品在国内登记，需要至少2年的田间试验和1年的登记审批，费用投入也要上百万。很多产品在国外登记反而更快，非常不利于中国制剂产品的出口。

5）以前有专供出口登记的产品，到期后无法续展，也无法出口。这些产品都是已经在正常出口的产品，由于出口登记证到期无法续展，造成了后续无法出口的问题，有的甚至因为中国没有登记，造成了在国际市场的登记无法续展的问题。

5、 国外的出口农药登记制度观察

笔者也调查了一些代表性国家的农药进出口管理政策，发现欧美等发达国家对于出口的农药不要求登记，除公约产品外也无需特别的出口许可管制；发展中国家大都有专门的出口登记类别，也会要求企业办理出口许可。具体情况见表1。


欧美国家法规只授权主管部门对国内销售和使用的农药产品进行管理（要进行登记）。例如：美国规定“The Administrator may by regulation limit the distribution, sale, or use in any State of any pesticide that is not registered under this Act”[FIFRA Sec. 3.a.]。这意味着只有在美国各种进行销售或者使用的农药需要进行登记，销往国外的农药可以不登记。欧盟规定“This Regulation lays down rules for the authorization of plant protection products in commercial form and for their placing on the market, use and control within the community.”[REGULATION (EC) No 1107/2009, Article 1.1]。说明欧盟农药管理法规用来授权欧盟内出售、使用和防控的商品化包装的植物保护产品，销往国外的农药不在其法规的管辖范围内。综上，法律没有授权欧美登记主管机构对出口农药进行管理的权利，因此无需出台专门的出口农药登记制度。而我国不同，要求在中华人民共和国境内生产、经营、使用的农药，应当取得农药登记（新《农药管理条例》第七条和《农药登记管理办法》第二条）。因此我国农业主管部门对于申请在境内生产，但是全部出口到境外的农药产品，视其评价需要制定专门的登记要求和登记类别，是必要的。

表1中列及的印度、巴西、阿根廷等国家跟我国类似，农药出口都需要先申办出口许可/出口通知等通关文件。企业出口农药须要凭登记办理农药出口许可/出口通知。设立专门的出口农药登记制度，能跟出口农药通关制度相衔接，便利农药产品出口。可以说，我国出台专门的出口农药登记制度，是符合国际惯例的，也是利于出口的。

6、 出台出口登记制度能够促进农药出口

随着我国在2001年加入WTO和民营企业的兴起，出口农药登记制度为国际农药生产向中国转移创造了便利条件，为中国农药工业的发展提供了助力。2000年，在出口登记制度实施的初期，我国农药出口额4.6亿美元，实物出口量16.2万吨。此后农药出口一路高歌猛进，到2014年出口农药登记制度退出的时候，农药出口额87.6亿美元，实物出口量164.2万吨，双双达到历史峰值。但在专供出口登记取消后，出口量和出口额也同时开始下滑，中间虽有一定恢复，但至今没有回到2014年的水平。造成这种下滑现象，应该说出口登记制度缺失也是一方面的因素。


如今新冠肺炎席卷全球，中美贸易战仍在持续，农药行业的出口也遭遇到很大的困难。根据农业农村部农药检定所2月份发布的农药进出口信息月度统计，2020年1月我国农药出口同比数量金额双降。出口数量为12. 43万吨,同比下降3. 91%;出口金额为6. 53亿美元,同比下降13. 95%。据笔者的观察，2020年2月、3月的下滑情况比1月更加糟糕，预计整个1季度农药行业出口金额和数量的下降可能高达30%-40%。如果此时重新恢复出口农药登记制度，将会对我国农药出口起到刺激和提振的作用，有利于稳定农药行业的外贸形势。

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