第一次全国土地调查——历史回顾

第一次调查的通知是,《国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》国发〔1984〕70号。第一次全国土地调查于1984年5月开始一直到1997年年底结束。

1984年5月24日《人民日报》

据《人民日报》1984年5月24日的新闻报道《国务院决定进一步调查土地资源》，文中说，国务院5月16日发出通知，批转农牧渔业部、国家计委等部门《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，要求各地人民政府和国务院有关部门贯彻执行。

通知指出，准确的人口和土地数据资料，是编制国民经济计划、制订有关政策的重要依据。目前我国人口已经查清，而土地的家底还不完全清楚。为此，国务院决定进一步开展土地资源调查工作，要求各地区、各有关部门按照报告的部署和要求，加强对土地资源调查工作的领导，认真做好这一工作。

农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部和国家统计局在给国务院报告中提出，建国三十多年来，我们没有作过全面的土地资源调查，土地资源家底长期不清，现有耕地面积不实，草地、水面和各项建设用地也缺乏准确的统计数据，亟需进一步把土地资源查清。这次开展土地资源调查，总的要求是：全面查清我国土地的类型、数量、质量、分布、利用状况并作出科学评价。调查工作拟分两步进行：

第一步，到1985年底，全国各县（旗）除个别边远地区外，要善始善终地完成县级第二次土壤普查，并根据条件进行土地利用现状概查或详查，全国汇总出比较接近实际的土地利用现状面积数据。

第二步，到1990年，除完成全国第二次土壤普查汇总外，各地都要完成土地利用现状详查，开展土地评价，汇总出准确的各类土地数据资料。报告要求各地人民政府切实加强领导，健全充实土地资源调查事业机构，保证土地资源调查质量，做好后续工作，管好用好土地；并规定，土地面积查实后必须如实上报，任何组织和个人不得扣压不报、弄虚作假或擅自修改调查数据和资料。违者要追究责任。今后评先进单位、个人要全面衡量，主要根据实际总产量和对国家贡献大小，不单凭单位面积产量。

同日，《人民日报》配发评论，《实事求是摸清土地家底》。文章谈到，国务院决定进一步开展土地资源调查，这是查清我们国家基本″家底″的一件大事。

人口和土地的状况，是我们正确编制国民经济计划、制订有关政策、推进四化建设不可缺少的两本″大帐″。土地的数量、质量搞不清，影响经济建设的决策；首先影响农业的战略部署、区域配置，影响耕作质量的提高。

目前，全国人口这本″大帐″已经查清，但土地资源长期以来没有准数，至今仍然家底不明。现有耕地面积不实，草地、水面和各项建设用地也缺乏准确统计。不少地方实有耕地数比上报数大，当地的农业单位面积产量搀了″水份″，并不反映真正的生产水平。一些上级领导机关，明知下面的土地面积不准，还层层上报。这种情况，不利于贯彻″十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地″的国策，违背我们党历来倡导的实事求是精神，决不能再继续下去了。

土地数量不实，是多种历史原因造成的。各级人民政府贯彻执行国务院的通知，要充分认识这件大事的重要性和艰巨性，紧紧抓住恢复和发扬求实精神这一环，在土地面积等问题上，一经查清，即如实上报，任何组织和个人都不得弄虚作假。有些地方从局部利益出发，总想保持土地″两本帐″。这种不顾整体利益的有害想法，必须坚决纠正。我们应当象对待人口普查那样，切实加强对土地资源调查工作的领导，实事求是，摸清土地家底，切实把我国宝贵的土地资源管好用好。

由于当时经济条件、技术条件等方面的限制，第一次全国土地调查一直持续了13年，比预期计划推迟了7年，可见这项工作的复杂与艰巨。

1994年，时任国家土地管理局副局长的马克伟接收人民日报记者采访，在采访中，谈到了第一次全国土地调查的进展和初步数据。

马克伟介绍，给土地上″户口″，用专业术语讲，叫″地籍管理″。这一工作内容很丰富，其中最基础的内容，是土地调查。我国是从1984年开始系统、全面展开土地资源调查工作的，投资十几亿元，参加人员近百万，目前已进入尾声，估计在今年上半年就能够初步把数据资料汇总。这是我国当代进行的最重要的国情国力调查之一，就其调查的内容和精度讲，也是中华民族几千年历史上的第一次。

有关调查结果，将会对我国的经济决策和建设产生重大影响。比如耕地面积。长期来，我们一直沿用的统计数字是14.9亿亩，而遥感调查数据是20多亿亩。究竟是多少呢？现在，有关土地详查的结果表明，实际数比以前的统计数字要多出约1/3。这个数字非常重要。尽管这并不意味着我国改变了″人多地少″的国情，但是却意味着我们以前依据14.9亿亩耕地数字作出的有关土地利用、城镇建设以及其他有关的一些规划、计划，必须作重大修正。耕地面积数据的变化，还意味着我国目前统计上表现的农作物单产水平实际上没那么高，我国农作物总产量尚有相当潜力。这个判断，对我国制订相关经济政策、确定国情国力，都相当重要。地籍工作的重要性由此可见一斑。从目前汇总的情况看，林地、草地等实际面积都与目前的统计有较大差异。这些将在汇总完成后，报经国务院批准后向社会发布。

1996年6月24日，《人民日报》发表了记者蒋亚平的《我国耕地家底知多少?》，文中对10余年的调查做了一个梳理，肯定了本次土地资源调查的意义，还公开了一些值得关注的数据。文中说：″此次详查，有这样两个数字是人们所关注的。″

首先是耕地总面积。详查结果为20亿亩(阶段性数据)，占土地总面积的14.1%。这个数字比1994年国家统计局公布的14.24亿亩多近6亿亩。但是，我国20亿亩耕地中，旱地和″望天田″占60%，灌溉水田和水浇地占近40%。从耕地分布情况看，各省之间人均耕地不平衡，省内差异也较大。人均耕地大于2亩的省(区)有12个，主要是内蒙古、黑龙江、宁夏、新疆、吉林、甘肃，全部分布在东北到西北的北部地区，自然条件比较差。除吉林和黑龙江外，大部分省(区)粮食只能自给或需调入。人均耕地小于1亩的有7个省(市)，即上海、北京、福建、天津、广东、浙江、湖南，分布在东南沿海和三个直辖市，虽土地质量较好，但多数为耕地锐减地区。

其次是城市用地对耕地的影响。尽管目前我国还处在工业化、城市化早期阶段，但是城镇和农村居民点用地共计2.7亿亩，人均153平方米(合0.23亩)，人均占地已超过有关用地标准。按城市建成区面积和城市非农业人口计算，全国600多个城市人均用地已达101.6平方米，超过了我国规定的城市人均用地100平方米的上限。这些数据说明，今后应严格控制城市规模的盲目扩大，城市建设应坚持走内涵挖潜改造的路。

土地详查结果影响最大的莫过农业。详查结果表明，我国耕地总面积为20亿亩(阶段性数据)，比国家统计局公布的14.24亿亩多出近6亿亩。

那么，是不是就可以说我们的耕地多了，可以放心大胆用了？非也。由于原来的数据不实，耕地总面积是比我们预知的多了。但即使按20亿亩算，人均耕地也只有1.68亩，仍然不到世界人均耕地的一半。我国人口多，人均耕地少，耕地后备资源匮乏的基本国情依然没有改变，人地矛盾依然十分突出。

因此，″十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地″的基本国策决不能有丝毫的松懈和动摇。