周普国：新发展格局下农药行业如何健康发展?

作者：农业农村部农药检定所 周普国

农药行业发展的大方向取决于宏观经济形势变化，需要放在整体经济格局中思考和布局。笔者学习把握新发展格局提出的背景和内涵，对当前农药行业发展面临的新形势，需要处理好的几对关系，以及推进农药行业高质量发展的思路举措进行了初步探讨。

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新发展格局提出的背景及内涵

1.1 新发展格局的主要背景

十九届五中全会明确提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，其提出的主要背景可以从以下几个方面来理解。

1.1.1 适应我国经济社会发展阶段变化的主动选择

改革开放后，特别是加入世界贸易组织后，我国凭借劳动力成本低廉的优势，抓住了经济全球化和国际分工的机遇，主动参与国际经济大循环，形成了市场和资源“两头在外”的发展模式，推动了经济社会快速发展。近年来，随着我国经济总量的不断上升，结构性问题凸显，生产体系内部循环不畅，供需脱节现象明显，科技“卡脖子”问题突出，迫切需要我国经济发展转向依靠创新驱动，提高供给端的质量和水平，推动高质量发展。

1.1.2 应对复杂多变的国际环境的主动选择

2008年国际金融危机后，世界经济陷入持续低迷，国际经济大循环动能弱化。近年来，有的西方主要国家民粹主义盛行，贸易保护主义抬头，经济全球化遭遇逆流，特别是新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，全球产业链、供应链遭受严重冲击，国际大循环脆弱多变，必须以我为主，努力打通国际循环，畅通国内大循环，增强经济发展的自主性和可持续性。

1.1.3 发挥我国超大规模经济体优势的主动选择

大国经济的重要特征，就是必须实现内部可循环，提供超大规模国内市场和稳定供给能力，支撑并带动外循环。我国经过改革开放40年的快速发展，拥有全球门类最齐全、规模最大的工业体系，庞大的受教育程度较高的科技人才队伍和训练精良的产业工人队伍，14亿人口蕴含的巨大市场需求，这些都为支撑国内大循环、释放经济增长新动能打下了雄厚基础。

1.2 新发展格局的基本内涵

1.2.1 坚持扩大内需这个战略基点

实施扩大内需战略，加快培育完整内需体系，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，实现国民经济良性循环。

1.2.2 坚持供给侧结构性改革这条主线

提升供给体系对内需体系的适配性，打通经济循环堵点，补强产业链、提升供应链，使国内市场成为最终需求的主要来源，形成需求引导供给、供给创造需求的更高水平的良性循环。

1.2.3 坚持改革创新为根本动力

深化改革，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，打造高标准的市场化、法制化、国际化营商环境，降低全社会交易成本；强化企业创新主体地位，加大创新投入和人才培养，加强基础研究，注重原始创新，瞄准“卡脖子”关键技术，加大攻关力度，锻造产业链、供应链长板，补齐产业链、供应链短板。

1.2.4 坚持更大力度对外开放

新发展格局不是封闭的国内循环，是开放的国内国际双循环。国内大循环畅通后，能更好吸引全球资源要素，进一步满足国内需求，同时提升产业技术水平，推动或倒逼形成我国参与国际循环的国际合作与竞争的新优势。

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新发展格局下我国农药行业发展面临的形势

面对新格局新要求，农药产业发展机遇与挑战并存。既要看到我国宏观经济稳定、供给侧结构性改革转型加快，改革开放纵深推进、发展空间大，农药产业制造强、门类齐全、需求强劲，新基建加速、信息化融合发展的独特优势，同时也要清醒认识到，制约行业发展的一些新老问题仍交织存在。

2.1 从农药供给端看

2.1.1 产业整体素质亟需提升

农药品种结构老化，同质化现象严重，已登记农药产品中90%以上为相同产品。近年来，我国农药企业规模不断提升，但总体而言农药企业多小散的问题仍然存在。据中国农药工业协会统计，2019年，2,010家农药企业，进入销售百强的门槛仅为4.04亿元，而百强中年销售额不足10亿元的占44%。头部企业在核心竞争力、国际影响力等方面还有较大提升空间，小企业退出机制不畅，行业集中度偏低，产业布局不合理，我国是农药大国，还不是农药强国的基本情况没有根本改变。

2.1.2 产业创新发展的动能转换尤为紧迫

农药企业创新能力不足，尤其是品种的原始创新、自主创制方面还未形成稳定力量，已登记的700多个农药品种里，由我国自主研发的不到10%，自主研发品种中真正投产并得到较大推广应用的约1/3。生产关键技术突破、高端农药制造设备自主研制等方面的能力较弱，更多的是作为农药生产的世界工厂，处在价值链的中低端，打破这种格局必须依靠科技进行动能转换。

2.1.3 国内农药总体供大于求

根据国家统计局数据，自2005年开始，我国农药出口量首次超过使用量。近年来，我国农药出口量占生产量的一半以上，2019年出口量达146.8万吨，达到生产量的65%。

图1 2019年我国农药生产量、出口量情况

2.2 从需求端看

2.2.1 确保农产品有效供给需要更多农药

我国人口众多，耕地、水资源有限，决定了粮食问题就是政治和民心问题，始终是刚性需求。无论是利用有限的资源生产更多的粮食或者从国外进口粮食，都意味着更多的农药投入来保障粮食生产。

下面，以谷物、水稻、玉米、小麦等主要农作物的几组数据为例，来说明全球供需概况和趋势。

表1 2019年全球主要农产品生产与消费情况

表2 2019年中国主要农产品生产情况

据FAO统计，2018/2019年度，全球谷物产量26.6亿吨，减少1.8%，同期消费量达26.9亿吨，增长1.1%。2019年国内谷物产量6.14亿吨。

就水稻来说，2019年全球大米产量5亿吨，消费量4.9吨，基本平衡。亚洲为最大水稻种植区，印度、泰国、越南为三大出口国，贸易量占到全球近六成。2019年国内稻谷产量2.10亿吨。

就玉米来说，2019年全球总产量11.1亿吨，消费11.4亿吨，基本平衡，略有不足。美国、巴西、阿根廷、乌克兰是前四大玉米出口国，占到出口总量的九成。2019年国内玉米产量2.61亿吨。

就小麦来说，2019年全球总产量为7.64亿吨，消费7.55亿吨，略有剩余。以俄罗斯、欧盟27国、美国和加拿大出口为主，出口量占总量的六成以上。2019年国内小麦产量1.34亿吨。

我国各类农作物产量占世界产量比重都比较大，如果出现预期之外的较大缺口都会给国际市场造成较大冲击。我国每年进口食糖、油菜籽、棉花、大豆等，折合耕地约7亿亩。世界主要农作物的稳定生产和进出口贸易需要中国农药稳定供给来支撑。中国向国外供给农药满足世界农业生产需求的同时，也稳定向国内进口需要的农产品，以弥补耕地和水资源的不足。

2.2.2 世界农业生产需要中国的农药

目前，我国每年生产的约300万吨农药，一半以上出口，世界上180多个国家使用中国农药。以2019年中国农药出口量前1、2和4位的巴西、美国和阿根廷为例，中国农药出口量分别为26.9万吨、14.7万吨和6.4万吨，分别占到该国家农药使用量的73%、36%和45%。农药“四大巨头”每年也都在中国采购农药，九成以上是原药，年均在15万吨左右。

图2 2019年中国出口巴西、美国和阿根廷农药出口量

2.2.3 农业高质量和绿色发展需要优质农药

一方面，随着居民生活水平的不断提高，人们不再满足吃得饱，而是追求吃得营养、吃得健康。有机、绿色、地理标志等高端农产品生产需要高质量的农药。另一方面，随着农业生产规模的不断扩大和新型经营主体的发展壮大，为省时省工，需要满足多元化需求的高质量农药。据统计，2016年至2019年，连续4年我国农药进口量都稳定在5万吨左右，说明虽然我国农药使用量连续多年下降，但是对于价高品质高的进口农药需求一直保持稳定。

图3 2016年至2019年我国农药进口量

2.3 从外部环境看

2.3.1 经济全球化潮流虽有干扰但不可阻挡

经济全球化进程越来越多地受到各国政治理念、意识形态、价值体系和宗教的影响，在有的国家不余遗力的操纵下，“去中国化”的噪音甚嚣尘上，其实质就是“反全球化”。中国农药和国际市场早已经深度融合、相互依存。随着后疫情时代到来，中国早于、好于其他国家控制住疫情，经济率先复苏后，由于粮食需求的刚性约束，世界对农药的需求将会得到持续释放，农药必将更好地走出去。

2.3.2 走出去的能力还有待提升

农药行业国际化程度还不够高。目前我国农药走出去主要是产品走出去，品牌走出去仍有待突破，标准走出去、理念走出去需要进一步和国际做法接轨。利用两个市场、两种资源的能力不足，在提升国际市场话语权方面，缺乏足够的资金、项目支撑，尤其缺乏既懂政策、标准，又懂化工、外贸、外语过关的复合型人才。

2.4 从国内要求看

2.4.1 安全环保持续高压态势

近年来，国内日趋严紧的安全环保要求，使得农药企业的安全环保意识和责任感有了显著提升。农药企业积极“补课”，推进新型安全环保农药项目、引入先进技术、自觉接受政策规划，搬迁实现“出城入园”等。但总体来讲，企业环保治理能力较弱，环保治理投入总体偏低，仍有企业抱有侥幸心理。部分区域化工产业进一步发展受限，搬迁方向不够明确，也影响企业持续投入的积极性。

2.4.2 农药使用量零增长成为刚性约束

农药使用量零增长行动取得积极成效，我国农药使用量连年下降，从2015年的30万吨下降到2019年的26.27万吨。对比几个主要农业大国情况，中国的农药单位面积使用量约为1.93 kg/hm2，低于阿根廷和巴西，与美国相当，高于加拿大，农药使用量仍有下降空间。

2.4.3 农药产业迈入智能化信息化的步伐迫在眉睫

随着国家新基建项目的加速上马，经济生活的方方面面即将迎来颠覆性改变，农药行业迫切需要主动融入智能化信息化发展的洪流，从管理、研发、生产经营、使用，以及使用后的风险监测等各个环节入手，运用大数据、5G、区块链等现代信息技术，创新应用场景、提高工作效能。

图4 2015年至2019年我国农药使用量（折百量）

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构建农药行业发展新格局需要处理好几个关系

面对新形势新要求，农药行业要进一步深化认识，立足国内、放眼全球，强基固本、抢抓机遇，以内循环支撑“外循环”，以“外循环”促进“内循环”。

3.1 正确处理好创新和守正的关系

3.1.1 始终坚持创新导向

自主创新是农药行业发展的不竭动力，要充分尊重企业家精神、基层首创精神和市场竞争机制，推动形成产学研合力、产业链联合、多元创新的良好局面。

3.1.2 合理引导创新方向

综合运用政策手段，引导在绿色药物新靶标和分子设计、生物农药合成生物学、核糖核酸干扰技术等重大产品创制与产业化等前沿核心技术进行突破。

3.1.3 秉持审慎监管态度

守正创新，关键在于既不能让监管与创新对立，也不能让创新成为“法外飞地”。如，对于纳米农药，要支持科研论证、学术探讨；对于网络贩卖假劣农药、非法添加隐性成分等，要坚决给予打击，绝不容许以“创新”之名行违法之实。

3.2 正确处理好市场与政府的关系

3.2.1 坚持市场主体作用

让市场在要素配置中发挥决定性作用，关键是保护和激发企业自主经营活力，让企业在同一片“生态系统”中公平竞争、优胜劣汰，推动实现布局科学、生产集约、经营规范、服务专业。

3.2.2 更好发挥政府作用

主要体现在政府要把方向，通过规划引领、政策扶持、诚信建设、加强监管等，确保市场良性竞争、有序发展。

3.2.3 在市场失灵的领域政府要及时补位

对于一些特定领域，特别是涉及公共利益、公共安全等，市场往往失灵，具体到农药行业而言，比较典型的就是特色小宗作物登记用药短缺问题，这就需要政府果断出手，加强宏观调控。

3.3 正确处理好供给与需求的关系

3.3.1 围绕农药使用量零增长组织生产

农药生产企业要主动把握市场方向、顺应政策导向，自觉调整市场布局、产品结构，把有限的企业资源向高效低毒环保产品倾斜，适应我国农药使用市场和要求的总体变化。

3.3.2 围绕农业绿色发展组织生产

农药企业要重点关注生物农药和化学农药结合运用、理化诱抗技术、综合防治技术等新型绿色植保技 术，加大生物农药、特殊杀菌剂、植物生长调节剂等研发投入，在未来发展中赢得先机。

3.3.3 围绕植保新服务新业态组织生产

我国已有家庭农场60万户、农民合作社218万户、产业化龙头企业9万家，专业化统防统治组织8.8万个以上。桶装大包装定制化产品、航空专用农药产品及助剂的研发生产，应纳入企业的生产规划中，成为未来新的增长点。

3.4 正确处理好国内与国际的关系

3.4.1 健全国内产业链

当前因为环保风暴、安全生产等原因，企业生产受到冲击，部分产品上下游稳定供应也有所减弱。政府和行业要通过规划引领、优化布局等，进一步夯实供给链、丰富产业链，增加更多绿色产品供给，增强抵御外部风险的能力。

3.4.2 拓展全球价值链

抓住我国抗疫先机，坚定不移扩大国际交往，积极谋划面向世界的研发队伍、营销队伍，在全球化资本溢出、人员流动中抢抓机遇，优化产品结构、创造品牌价值，不断提升在世界农药价值分工网络中的地位。

3.4.3 调整国际贸易方向

今后一段时期外贸布局，应立足亚洲，重点关注“一带一路”沿线国家，努力开拓南美洲和欧洲市场，关注非洲市场。对于“五眼联盟”国家农药市场，要慎重做好潜在政治影响的预案。

为了帮助农药走出去，特别是化解中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情对出口贸易带来的影响，缓解我国农药行业出口贸易急速下滑的压力，2020年我们加力推动，以农业农村部第269号公告，出台了仅限出口农药登记管理政策。我们还积极协调财政部和税务总局，提高农药制剂的出口退税率，按9%征税的出口退税率从6%或5%调整为9%，促进农药制剂的出口，尽一切力量为农药走出去创造良好环境。

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新发展格局下推进农药产业发展的思路与举措

以服务农业绿色发展为引领，以农药产业高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，以改革创新为动力，构建政策法规、科技创新、登记评审、数据调度、国际合作五大体系，切实提高履职能力，促进农药国内国际双向良性循环，推进我国从农药大国向农药强国转变，保障粮食安全、农产品质量安全和生态环境安全。

4.1 在构建政策法规体系方面

4.1.1 加强对农药法规、产业政策、规划的研究

以简政放权、落实“放管服”、推动治理能力现代化为导向，紧扣国情实际，借鉴国际经验，加强农药管理顶层设计，修订完善《农药管理条例》配套规章，改革优化登记管理相关制度体系，激活市场要素，释放市场活力。

4.1.2 加强农药风险管控制度建设

健全农药登记后使用风险监测和再评价机制，探索开展农药周期性评价和经济性评价，稳步推进高毒农药淘汰和替代计划。贯彻落实“双随机一公开”的要求，创新监督机制，重点提升非法隐性添加检测能力，及时查处违规行为，进一步规范农药生产、经营和使用行为，努力做到农药监管无死角、无盲区。

4.2 在构建科技创新体系方面

4.2.1 完善创新支持政策

推动设立国家专项，支持农药品种研发、关键技术创新、农药绿色使用技术推广等，鼓励农药创新联盟发挥更大作用，建立健全利益联结机制，推进产学研更紧密结合。

4.2.2 推动将农药创新纳入现代农业产业技术体系

整合国内优势科技力量，增加农药科技创新投入，进行共性技术和关键技术研究、集成和示范，打造我国农药行业创新孵化器，推动农药从创制研发到应用技术全产业链科技含量提升。

4.2.3 构建科学、权威、实操的标准体系

加快理顺全国农药标准体制机制，整合全国农药标准化工作力量，积极参与和支持团体标准、地方标准等建设，着眼于农药全领域、全链条、全要素，构建以农药残留限量标准、农药质量标准为主体，涵盖农药研发、生产、经营、使用、监督管理等各环节，科学、权威、实操的标准体系，提高农药生产集约化、自动化水平，经营规范化水平，农药科学合理使用水平。

4.3 在构建登记评审体系方面

4.3.1 深入推进评审制度改革

贯彻落实国务院“放管服”精神和我部“三减一优”要求，稳定农药登记管理工作政策预期，优化营商环境，激发市场活力。

4.3.2 提升登记评审水平

坚持问题导向，实质性应用群组化管理、集中评审、风险监测、风险评估、经济性评价等手段，完善农药登记评审细则，更加贴近生产与应用实际。

4.3.3 畅通拓展登记评审绿色通道

用好用足对生物农药、特色小宗作物用药联合试验、高毒农药替代农药等产品开通的登记评审绿色通道，加快高效低毒低残留农药登记，推进登记评审技术政策性、科学性、实用性的统一。

4.3.4 强化登记试验单位认定管理

完善资料审查细则，统一评审尺度，规范审批标准，探索建立试验单位监督检查制度，强化过程监控、事中事后监管，推动建立试验单位诚信档案。

4.4 在构建数据调度体系方面

4.4.1 推动出台构建农药大数据管理的相关制度和规范

统一农药基础数据、行政许可信息、可追溯编码规则等各类数据标准，出台数据采集、管理相关制度，推进区域间、行业间、平台间数据归集与应用。

4.4.2 进一步建设完善中国农药数字监督管理平台

探索利用区块链、云存储、大数据等现代信息技术，完善登记评审系统、产品质量追溯系统，建设完善风险防控系统、产供销用调度系统、中国农药查询APP等，实现农药产业布局、供需调度、市场运行、质量追溯、统计监测等数据信息一体化实时展示与调度，增强即时服务管理与行业的能力。

4.5 在构建国际合作体系方面

4.5.1 搭建市场主体、政府引导、产学研共同参与的国际交流合作平台

加强既懂农药、又懂贸易、精通外语的复合型人才培养；充分发挥CCPR主席国优势，切实做好国际履约，加强双多边交流合作，推介中国方案、讲好中国故事。

4.5.2 加强农药进出口监管与服务

新外部环境下，适时引导企业调整走出去的方向，提升我国农药产业抗风险能力。进一步研究制定推动农药走出去的政策和措施，推进农药进出口通知单无纸化申请，细化仅限出口农药登记资料要求，开展对出口企业专供出口产品的监督和飞行检查，加大对假劣专供出口产品的打击力度，培育中国品牌美誉度，促进企业优势互补、抱团出海。

4.5.3 推动农药登记数据国际互认

贯彻落实农药登记试验质量管理规范，健全农药登记良好试验规范体系，提升国内试验技术体系，推进国际范围内农药登记数据的互认，为国际国内双循环相互促进创造良好环境。