气候智能型农业和世界贸易组织

气候变化所带来的压力正在向各行各业蔓延，特别是高碳排放行业所面临的减排压力日益增大，农业就是其中之一，但又较为特殊。因为它既是一个高排碳行业，同时本身又面临着气候变化所带来的威胁，比如气候变化造成的农业生产力下降、粮食安全和农业的可持续发展等。因此，如何采取和实施鼓励政策刺激绿色技术的开发和应用，并在全球粮食安全和可持续发展之间形成有效的平衡，已成为各国政策制定者不得不考虑的问题。2022年1月，美国企业研究所约瑟夫.格劳勃发表题为《气候智能型农业和世界贸易组织》的文章，主要探讨了如何设计有利于推动农业减排和农业贸易自由化的政策框架。文章认为，气候变化危及全球粮食安全和可持续发展，农业补贴则导致影响世界环境和农业发展的碳排放量剧增，应采取气候智能型农业（Climate-Smart Agriculture ，简称“CSA”）政策框架以减少农业温室气体排放、解决人口增长对全球环境影响并防止相关补贴与国际贸易法的潜在冲突。以下是该文主要内容，供参考。

气候变化对我们在保障全球粮食安全、消除贫困和实现可持续发展方面构成了威胁。人类活动和牲畜产生的温室气体（greenhouse gas，简称“GHG”）是气候变化的一个重要驱动因素，它将热量滞留在大气层中，引发全球变暖。气候变化对农业生产有直接和间接影响，包括降雨模式的改变、干旱、洪水以及病虫害地理分布的改变。

农业补贴扭曲了农产品和畜牧产品的生产，这种影响间接造成了土地利用的变化，进而导致了森林砍伐和牧场使用之间的转换。据经济合作与发展组织（OECD）估计，到2020年，OECD国家和大型新兴发展中国家之间的农业补贴达到了5400亿美元。另外，据联合国下属三个机构的最近一项研究预计，到2030年，全球农业补贴可能超过7300亿美元。该研究得出的结论是，到2030年，取消农业补贴可以减少8000万吨二氧化碳当量（CO2eq）的温室气体排放量，这还不到农业总排放量的2%。

尽管取消农业补贴对气候变化产生的影响有限，但还是有很多人认为，农业部门可以将农业补贴用于支持气候智能型农业（CSA）实践，为实现全球气候的目标做出贡献。CSA实践主要有三大支柱：（1）持续性提高农业生产率和收入；（2）增强应对气候变化的适应能力；（3）尽可能减少或消除温室气体排放。

2021年9月，美国农业部（USDA）部长汤姆 维尔萨克（Tom Vilsack）宣布了一项新的计划，即资助气候智能型农业和林业实践，以帮助销售CSA商品。根据该计划，美国农业部将支持一系列试点项目，激励在耕地上实施气候智能型保护措施，并量化和监测与这些措施相关的碳和温室气体收益。这些试点项目可以依靠商品信贷公司的特殊权力（specific power）去拓展、开发新的额外的市场。此外，众议院提出的《重建更好未来法案》（Build Back Better Act）目前正在参议院审议，该法案将为与气候相关的研发提供额外资金，并将为气候智能型保护措施提供超过280亿美元的资金。

虽然政府实施的缓解和适应政策（mitigation and adaptation policies）可能有助于应对气候变化问题，但人们担心的是CSA政策是否与国际贸易规则背道而驰。特别是，如果CSA政策扭曲生产和贸易，则可能会直接与世界贸易组织的贸易规则发生冲突。

一、世贸组织农业协定

根据《WTO农业协定》（Agreement on Agriculture ，简称“AoA”）规定，国内补贴主要分为“贸易扭曲程度最低的项目”（即“绿箱补贴”）和容易产生贸易扭曲的项目（即“黄箱补贴”）。“绿箱补贴”被判定为没有或至多有微小的贸易扭曲效应，并且享受AoA规定的削减豁免（exempt from reductions）。“黄箱补贴”被认为具有超过最低限度的贸易扭曲效应，并且有上限。黄箱补贴包括向生产商支付与当前产量水平相关的款项、市场价格补贴计划，以及其他基于当前产量和当前市场价格补贴的政策，如反周期（countercyclical income）收入补贴计划。

要想在“绿箱”下获得豁免，相关政策必须符合AoA附件2中所规定的特定准则。即，要符合条件，绿箱补贴不得扭曲生产、贸易或至多造成微小的扭曲效应（附件2，第1段）；补贴必须由政府提供资金（而非通过间接支持，如提高消费者价格），且不得涉及价格补贴。附件2中第2 - 13段详细列出了政府服务项目的具体类别和具体的资质标准（qualifying criteria）（表1）。

二、CSA实践的影响

一般而言，提高农业生产率是应对气候变化的最有效途径之一。例如，2009年的一项研究表明，如果生产技术停留在2005年的水平，那么由于土地利用率的变化，21 世纪的碳排放量（假设没有缓解策略）将超过700亿吨。这是因为在生产技术没有提高的情况下，生产同样数量的食物就需要更多的土地。由于盈利能力的提高，至少在国家一级可能会表现出生产率的提高会部分地被产量的增加所抵消，这有时被称为“反弹效应”。

在全球层面，反弹的影响可能较小，因为消费仅对生产率提高导致的价格下降作出有限的反应。同样，家畜和奶制品产量的提高也可以减少温室气体排放强度。图1显示了联合国粮食及农业组织（FAO）收集的2017年国家级数据。数据显示，随着每头奶牛生产率的提高，每单位产奶量的温室气体排放量是如何下降的。

研究与开发：用于CSA研发的公共开支可能符合AoA附件2中第2段的规定。为促进土壤健康、减少农田和牲畜的温室气体排放，其他的综合性服务政策（general services policies）还包括旨在帮助农作物、牲畜生产者制定与实施养分管理计划和研究活动的技术援助方案。这些政策既不涉及直接向生产商或加工商付款，也不涉及由消费者来进行转移支付。因此，这些政策将符合世贸组织规则下的绿箱措施。

与投入使用挂钩的补贴：鼓励采用新的温室气体技术的投入补贴通常被视为黄箱补贴，因为它们与生产或投入本身有关。例如，向农民补贴的免耕措施的费用可能是基于种植面积。此处例外情况将适用于发展中国家的贫困、低收入农民，他们可以根据AoA第6.2条要求采取这些措施。

成本分摊补贴：气候智能型政策是指为生产者提供财政激励，促使其采取减少温室气体排放或增加碳封存的政策，它们必须符合特定的标准，才能被视为“绿箱补贴”。例如，考虑一项气候智能型政策，该政策将向牲畜生产者支付安装厌氧消化器（anaerobic digesters）的费用，以便于让他们进行温室气体捕捉（capture GHG emissions）。为了符合AoA附件2中第 12 段的要求，补贴金额必须仅限制在“遵守政府方案中所涉及的额外费用或收入损失”。

环境质量激励项目（Environmental Quality Incentives Program：EQIP）和保护管理项目 （Conser-vation StewardshipProgram：CSP）等成本分摊项目，有助于弥补因在农业用地上建立保护措施、采用减少土壤肥力流失（因土壤侵蚀所导致）的耕作布局和方式而造成的投入成本和收入损失；促进排水、蓄水和有效灌溉；提供肥料储存和协助遵守营养管理条例的要求。根据AoA附件2第12段规定，EQIP和CSP长期作为“绿箱补贴”项目向WTO通报。然而，补贴水平很重要，提供额外的激励措施以鼓励农业生产适应上述问题，可能会使这些项目不符合“绿箱补贴”的标准。

碳封存（Sequestration）：CSA鼓励碳封存的政策包括将耕地纳入长期预留地。根据保护储备计划（Conservation Reserve Program：CRP），生产者每年都会得到一笔租金，作为交换，他们需要把对环境敏感的土地从农业生产中移除，并种植能改善环境质量的作物。CRP降低土地利用强度可带来多种环境效益，包括减少在土壤或植被中进行碳固化（carbon issequestered）所产生的大量温室气体排放。

最近，美国农业部为增加CRP的效益所做的努力包括：将目标锁定在符合条件的土地上，以便将其纳入额外的河岸缓冲区、湿地和其他具有较大温室气体缓解效益的保护措施，并将有机土壤（一种高度集中的温室气体排放源）纳入其农业保护地役权计划（Agricultural Conservation Easement Program：ACEP）。CRP和ACEP均已根据AoA附件2中第12段规定，作为“绿箱补贴”项目通报至WTO。

农业保险：农业保险可以提供农业保护，防止因气候变化引起的恶劣天气波动造成的损失。农业收入和收入安全保障措施，如补贴性农业补贴保险，目前作为美国的黄箱补贴政策向WTO通报。

三、结论

使用与实现联合国可持续发展目标的相同的方式来应对气候变化问题将在未来几年面临重大的挑战。引发广泛考虑的问题是，在气候变化问题十分紧迫的情况下，人们是否需要对全球贸易体系的基本规则进行反思，特别是那些关于管理国内补贴的规则。尤其是，是否应该鼓励国家采取高效的温室气体政策措施，即使这些措施会增加产量并影响贸易流动？

从全球层面来看，这种政策可能是有效的，但在区域或国家层面可能不利于生产者――特别是不利于那些资源不足以与较发达的国家相比的发展中国家。CSA是一项有助于减缓农业温室气体排放、帮助生产者和社区更好适应气候变化的重要工具。此外，自由、开放的贸易应被视为任何CSA政策的组成部分，因为在全球范围内，它将实现资源的更有效利用，并有助于减少全球农业生产带来的温室气体排放。因此，在CSA的基础上，应通过大力推进减少关税和非关税壁垒、扭曲贸易的国内补贴以及出口补贴和限制等政策来进一步实现自由化。