农药包装废弃物回收向规范化、精细化迈进

世界农化网中文网报道： 日前，农业农村部、生态环境部发布了《农药包装废弃物回收处理管理办法》（以下简称《办法》），该《办法》将于2020年10月1日正式生效实施。这是一项各方呼声很高、出台持续时间较长的政策，对未来我国农业废弃物的精细化管理具有重要示范意义。

多次修改 意义重大 《办法》千呼万唤始出来

《办法》的出台反映了我国农业生态环境治理逐步走向精细化。农业污染点多面广，在治理初期宜抓大放小。例如在2014年原农业部提出了农业面源污染防治的“一控两减三基本”目标，将污染治理的主要对象锁定为化肥、农药、秸秆、粪便、农膜等。经过近5年来的攻坚，这几个方面取得了明显的进展。例如化肥、农药用量连续多年实现负增长，畜禽粪便、秸秆综合利用率、农膜回收率稳步提高。此次《办法》的出台，将对农药污染的防治延伸到其包装废弃物。

《办法》的出台过程体现了近年来生态环境体制改革的最新要求。在上位政策的不断更新过程中，《办法》的牵头主体几经变化，公开发布了三次征求意见稿，分别是：2015年4月原环境保护部依据国务院领导批示、《环境保护法》等起草了征求意见稿，并在其官网向有关部门和公众征求意见；2017年12月，原环境保护部会同原农业部又发布了一个版本的征求意见稿，主要依据是《土壤污染防治行动计划》和新修订的《农药管理条例》；2019年9月，农业农村部发布了第三个版本的征求意见稿，主要依据是《土壤污染防治法》。正式出台的《办法》以第三个版本为蓝本，由农业农村部牵头、生态环境部联合印发的方式出台，体现了近年来国家生态环境治理职能改革“产业部门抓落实，环境部门抓监管”的总体思路。

《办法》吸收了丰富的地方实践和立法探索。《办法》出台之前和起草过程中，许多地方开展了积极探索，例如广西以农药企业为主导，开展了“包装换农药”；上海利用信息化技术建立补贴农药台账制度，“以包装换折扣”模式；北京采取农药包装换日用品等措施；浙江探索“生态超市”模式等。这些地方不仅在实践层面进行了探索，还先于国家层面出台了管理办法。在立法过程中，地方实践和制度都得到吸收，其中四川省的管理办法还专门被农业农村部转发。

明确责任 多方参与 农药包装废弃物回收步入正轨

《办法》共五章二十三条，对适用范围、管理职责、回收体系建立等多方面作出要求，并说明了激励机制、明确了法律责任，为我国农药包装废弃物回收处理工作指明了路径和方向。《办法》的亮点主要体现在以下3个方面。

一是明确各主体责任，充分体现了生产者责任延伸机制。基于我国小农户经营的现实，《办法》明确规定农药生产者、经营者应当按照“谁生产、经营，谁回收”的原则，履行相应的农药包装废弃物回收义务。尽管履行回收义务的方式可以由农药生产者、经营者协商确定，但农药包装废弃物处理费用由相应的农药生产者和经营者承担。此外，《办法》还要求农药经营者和农药包装废弃物回收站（点）应当建立农药包装废弃物回收台账，记录农药包装废弃物的数量和去向信息。回收台账应当保存两年以上。农药生产者应当改进农药包装，便于清洗和回收。因此，生产、经营者的责任不仅是向市场提供合格的农药，还延伸至包装的规格、材料和包装废弃物的回收。当然，农药使用者也有相应的责任，包括及时收集农药包装废弃物并交回农药经营者或农药包装废弃物回收站（点），不得随意丢弃，配药时应当通过清洗等方式充分利用包装物中的农药，减少残留农药等。

二是搁置了“农药包装废弃物是否属于危险废弃物”的争议，大大提高了《办法》的可操作性。农药包装废弃物是否纳入危险废弃物管理，对于后续的贮存、转运、处置影响极大，也是立法过程的争议焦点。目前我国市场上正规的化学农药绝大多数为低毒产品，因此《办法》没有将包装废弃物纳入危险废弃物，这大大降低了包装废弃物处理的全成本。同时，《办法》强调农药包装废弃物处理坚持资源化利用和无害化处置相结合原则。《办法》规定，国家鼓励和支持对农药包装废弃物进行资源化利用，按照“风险可控、定点定向、全程追溯”的原则，由省级人民政府农业农村主管部门会同生态环境主管部门结合本地实际需要确定资源化利用单位，并向社会公布。资源化利用不得用于制造餐饮用具、儿童玩具等产品，防止危害人体健康，资源化利用单位不得倒卖农药包装废弃物。资源化利用以外的，应当依法依规进行填埋、焚烧等无害化处置。

三是发挥好政府和市场作用，鼓励第三方组织参与。推进农药包装废弃物回收处理工作，要理顺政府和市场的关系，需要政府部门积极作为，精准施策，也需要发挥好市场机制作用，尊重市场主体的力量。政府的责任是组织、协调、督促相关部门依法履行农药包装废弃物回收处理监督管理职责，建立健全回收处理体系，统筹推进农药包装废弃物回收处理等设施建设，当农药生产者、经营者不明确时，县级人民政府财政要列支包装废弃物处理费用。行业协会、专业化服务组织也将发挥积极作用，《办法》规定，国家鼓励和支持行业协会在农药包装废弃物回收处理中发挥组织协调、技术指导、提供服务等作用，鼓励和扶持专业化服务机构开展农药包装废弃物回收处理。 

加强监管 建立体系 落实《办法》任重道远

下一步各方应采取切实措施，积极落实《办法》各项要求，最大限度减少农药包装废弃物的环境和健康损害。政府主要是监测调查、推进回收体系和设施建设，特别是在用地方面要考虑到包装物回收、暂存的需要，还要加强监管，对不履行回收责任企业依法采取惩罚措施。农药生产者、经营者要尽早建立适合自身条件的农药包装废弃物回收体系。国内外实践都表明，随着一个国家经济发展水平的提升，环境保护的要求也将越来越严格，环保标准将成为优胜劣汰的筛选器。在全社会大力推进绿色发展的背景下，过去由企业自愿承担的社会责任将逐步变成必须履行的法定义务，那些越早建立回收体系的企业，将越大程度地占据市场先机。农药使用者要履行收集、交回和清洗责任，为回收、处理创造先决条件。农药行业协会要通过行业标准、标识或认证体系、宣传表彰等手段敦促会员企业履行责任。统防统治服务组织、专业打药队首先要履行好农药使用者收集、交回和清洗的责任，还要利用好自身用药集中的优势，参与到回收工作中。

作者：农业农村部农村经济研究中心 金书秦；西藏农牧学院 周芳