在耕地保护上，存在多种利益的博弈

日期:06-16-2022

中国的耕地，要回答三个方面的问题，一是″地还有多少″，就是耕地有没有减少；二是″质量怎么样″，就是地力有没有降低；三是″有没有种粮″，就是这些耕地有多大比例用在了种粮上。就这三个问题，《中国新闻周刊》专访了中国社科院农村发展研究所所长魏后凯。

农地之间的转换不太好监管

中国新闻周刊：自″二调″到″三调″，全国耕地地类减少了1.13亿亩。我国人均耕地面积也在递减，″一调″为1.59亩/人，″二调″1.52亩/人，″三调″1.36亩/人，已不到世界平均水平的40％。应该怎么解读这些数据？

魏后凯：我国第一次全国土地调查（简称″一调″）是1984年5月至1997年年底完成的。第二次全国土地调查（简称″二调″）于2007年7月1日全面启动，并以2009年12月31日为标准时点汇总调查数据，结果显示全国耕地为20.31亿亩，比基于″一调″逐年变更到2009年的耕地数据多出2.038亿亩。第三次全国土地调查（简称″三调″）于2018年9月启动，以2019年12月31日为标准时点汇总数据，结果显示全国耕地为19.18亿亩，比″二调″减少了1.13亿亩。

人均耕地的减少主要有两方面原因：一是人口增加，从2009年到2019年，全国总人口从13.35亿人增加到14.10亿人，增加了0.75亿人，也即增长5.7％；二是耕地面积的减少，如前所述，这期间全国耕地面积减少了5.6％。耕地减少，人口增加，必然带来人均耕地的减少，使人地矛盾进一步加剧。

耕地减少的原因较多，其中有两点需要提及。一是工业化和城镇化建设导致的耕地减少。从″二调″到″三调″，全国城镇村及工矿用地由4.31亿亩增加到5.3亿亩，增加了9850万亩，也即增长了22.9％，交通运输用地增加了20.3％，这其中就包括占用部分耕地；二是退耕还林、还草、还湿。″二调″数据显示，2009年全国有8474万亩耕地位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有6471万亩耕地位于25度以上陡坡。这些耕地有相当部分需要实行退耕还林、还草、还湿。从2009年到2019年，全国林地增加了11.9％，也包含了退耕还林的成果。

中国新闻周刊：″三调″显示，2009年到2019年10年间，我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，为什么这么多耕地流向林地和园地？

魏后凯：这种转化应该是双向的，有一部分耕地转变成了林地和园地，也有一部分林地和园地在占补平衡中转变成了耕地。从园地来看，″二调″是2.22亿亩，″三调″增加到3.03亿亩，增加了0.81亿亩，而耕地流向园地有0.63亿亩，也就是说，园地增加的近80％来源于耕地。从林地来看，″二调″的数据是38.09亿亩，″三调″是42.62亿亩，增加了4.53亿亩，林地的增加有四分之一左右是耕地转换来的。

耕地转化成林地和园地，主要有三个方面的原因，一，退耕还林、还草、还湿，有一部分耕地，包括25度以上坡耕地，转变成林地了，当然有一些地方擅自扩大了，退耕还林的范围、规模扩大了，当然这只是少数，大部分退耕还林应该是政策性调整，是为了推进生态建设；第二，这些年我们在推进农业供给侧结构性改革，包括农村的产业结构调整。在这种供给侧改革的过程中，可能存在一定的误区，把供给侧改革理解为单纯的农业产业结构调整。因为种粮肯定没有种果树那么挣钱，受利益的驱使，有些把耕地转换成了园地；第三个是土地用途管制监管不严。中国实行的是土地用途管制，农用地转化为建设用地管得比较严，而农用地又分耕地、林地、牧草地等，跟耕地转换成建设用地不一样，农用地之间转换相对容易一点，而且林地和园地也有保障国家食物安全的功能，种粮是食物安全，种果树、养殖也是食物安全，不太好监管。

要加强对农用地之间转化的规范化管理，还是要坚持对土地用途的严格管制，但也要允许进行适当的调整，要对耕地进行分类，是高标准农田、基本农田还是其他的农田，要分情况进行。

中国新闻周刊：″三调″数据显示，全国只有10个省份完成了耕地保有量指标，包括东北地区的黑吉辽，西部的甘肃、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆，以及中部地区的山西，基本是经济欠发达地区，而发达地区大都没有完成保有量指标，这大体反映了耕地保护与城镇化和经济发展水平之间的关系。经济发展和城镇化在不断侵蚀耕地，它们与耕地保护之间能否找到平衡？

魏后凯：这些年来中国的城镇化快速推进，跟其他国家相比，中国是一种大规模快速的城镇化，1996年我国城镇化率是30.48％，2009年达到48.34％，2019年达到62.71％，从2009年到2019年，我国的城镇化率平均每年提高1.44个百分点，这是一种超高速的城镇化，世界的平均增速每年不到0.5个百分点。

城镇化是不可避免的趋势，要完全不占用耕地很困难，因为城市扩大必需要落实到空间上面，但在城镇化的过程中一定要严格保护好耕地，要坚持保护耕地的基本国策，尽可能少征耕地，尽可能不征优质的耕地，尽可能把两个方面协调起来，可以从四个方面考虑：一要划定并严格控制城市增长的边界。城市不能无限蔓延，城市周边都是质量比较好的耕地，要划定永久基本农田，这不能动，要严守耕地红线；二，要加强对占补平衡的全面全程监管，征用的耕地要保质保量补充，要实行耕地的数量、质量、生态″三位一体″保护，不仅要数量平衡，质量也要平衡，还要保护它的生态。要防止征多补少，征优补劣，比如补的耕地都上山了，那不行；第三点，要提高城乡建设用地的使用效率，现在城乡尤其是农村建设、小城镇建设用地的效率还不是太高，如果效率高了，我国的城镇化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效的产业用地怎么再开发，过去效率很低，浪费很严重；第四，要建立城乡统一的土地市场，尤其是城乡统一的建设用地市场。现在我国的城镇建设用地在增加，农村的建设用地也在增加，这是不正常的，人口都城镇化了，农村人口在减少，但由于城乡土地市场是分割的，带来了两个增长，农民进了城以后，城镇建设用地要增加，但放在农村的建设用地尤其是宅基地又退不出，所以要建立城乡统一的建设用地市场。

优等地占比下降，低等地占比提高

中国新闻周刊：耕地一方面在减少，另一方面质量又在下降，比如东北黑土地的退化、北方耕地的盐碱化、南方耕地的酸化等，这些年的情况怎么样？有什么办法阻止这种趋势？

魏后凯：这些年，耕地的质量确实在下降，这个问题已经引起有关部门重视，这些年也做了不少工作，但是到目前为止这种状况还没有得到根本扭转。自然资源部发布的全国耕地质量等别更新评价主要数据成果，把耕地分为15个等别，1~4等是优等地，5~8等是高等地，9~12等是中等地，13~15等是低等地，优等地2014年占的比重是2.94％，2018年只有2.90％，下降了0.04个百分点，本来我们优等地占比就很小，还在下降；而低等地的比重在增加，2014年的比重是17.69％，2018年提高到17.79％，提高了0.1个百分点，这是个不好的现象，本来中低等地的比重就很高，全国70％多的耕地都是中低等地，优等地很少，要引起高度重视。还有就是这些年全国高标准农田比重在快速提升，但耕地质量却在下降，这种情况也值得我们深思。

中国新闻周刊：在耕地质量下降的情况下，为了提高单产，农民大量使用化肥农药，这进一步导致耕地质量的下降，这是否陷入了一个恶性循环？

魏后凯：这个不一定成立。耕地质量确实是在下降，下降的原因是多方面因素形成的，水土流失、酸雨、盐碱化、环境污染，包括重金属的污染，过量使用化肥农药，还有耕作层破坏和耕作方式不当，比如某一种作物长期耕种，都会导致耕地质量下降。

化肥使用过量是耕地质量下降的众多原因之一，究竟占多大比重不太清楚，过去我国的粮食生产主要靠化肥农药，粮食增产的40％靠化肥，但这个情况在改变，现在粮食增产40％以上靠良种。

但是中国化肥农药确实是过量的使用。2016年，按农作物总播种面积算的话，每公顷的化肥使用量是359.1千克，要比化肥使用的国际安全上限每公顷225千克，高了将近60％。我国化肥的使用强度更远远高于世界平均水平，所以是一种过量使用。化肥农药的长期过量使用会导致养分的失衡，土壤肥力的下降，土壤有机质的下降，还会带来环境污染问题。

实际上，有关部门高度重视这个问题，农业部2015年就施行了化肥和农药使用减量行动计划，当时提出来到2020年化肥使用要实现零增长，实际上我们提前实现了这个目标。2015年以来化肥使用的总量和使用的强度都在不断下降，我看了一下国家统计局发布的数据，2016年我国的化肥使用量（折纯量）是5984.4万吨，2020年下降到5250.7万吨，下降了12.3％，应该说在化肥减量增效方面我们还是取得了较大的成效，下一步应该要分区分类分阶段推进，实行双减双控，分类就是按不同的农产品减量增效，不同的地区也不一样，双减双控就是不仅化肥使用的总量和强度要减少，而且要实行总量控制和强度控制。

种粮的综合收益比较指数太低

中国新闻周刊：在经济的考量下，很多农民选择种经济作物，耕地非粮化现象很严重，这是农民的一笔经济账，农民种粮不挣钱，积极性如何保证？

魏后凯：确实存在这个现象，就是农民种粮不挣钱，收益比较低，2016~2019年连续4年稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩净利润均为负，说明这期间种粮都是亏损的。我们最近也做了一个测算，2016~2020年5年，看各种农作物的综合收益比较指数，假如种粮为1的话，我们测算了7种蔬菜，包括西红柿、黄瓜、茄子、圆白菜、菜椒、大白菜、马铃薯，它们的综合收益比较指数是39.2，而苹果是26.85，差距太大了，确实是一个难题。

保粮食安全是一个国家的战略，但是农民也要增收，没有收入就没有积极性，怎么来破解这个难题？首先要减少农民，推进农业的规模化工业化现代化，通过规模化经营提高农业的效益，如果一亩地挣200块钱，种两亩就没什么收益，种100亩地收益就会很可观；第二，调整优化农业的支持政策，加大对种粮补贴的力度，通过政策支持使农民种粮能够保本，至少能够保本，这个要靠补贴，国外也是这么一种情况，去年中国耕地地力保护补贴是1204.85亿元，每亩的补贴接近95元，下一步需要进一步提高补贴的标准，加大补贴的规模，优化补贴的结构，由过去的黄箱补贴转向绿箱补贴，由价格补贴转向收入补贴，重点支持农业高质量发展，支持农业的绿色发展，由过去的刺激生产转化为支持绿色生态和适度规模经营；第三，要延伸粮食产业链，提升价值链，打造粮食的供应链，实现粮食的产业链、价值链、供应链三链互动，推动粮食产业链的纵向延伸以及与其他产业的横向融合，使农民在产业链的增值中获得更多的利益，我觉得这是根本性的方向。

中国新闻周刊：耕地保护难的核心问题是耕地利用中存在多重目标冲突，围绕耕地保护产生了多种利益的博弈。在这种博弈中，经济利益上的最大化往往占据上风。另一方面，红线的标准又在不断提高，国家″十一五″规划期间提出耕地红线保持18亿亩，″十二五″规划上升为18.18亿亩，″十三五″规划明确保持在18.65亿亩。这是否会让围绕耕地发生的博弈越来越激烈？局面越来越复杂？

魏后凯：严守耕地红线是实施藏粮于地战略、保障粮食安全的根本之策，″十四五″规划纲要两次提到了耕地红线，明确提出要″严守18亿亩耕地红线″。18亿亩耕地红线是一个底线要求，过去主要将耕地保有量作为约束性指标，其中，″十一五″规划为18亿亩，″十二五″规划为18.18亿亩，″十三五″规划为18.65亿亩。″十四五″规划并没有提出耕地保有量的数量指标，而是设置了一个更加重要的综合性约束指标，就是粮食的综合生产能力要大于6.5亿吨，这是保障粮食安全的一个重要基础。

耕地保护的难度确实越来越大，而且耕地保护跟经济发展、农民增收之间确实存在多种利益博弈的问题。随着居民消费水平的提高，保障粮食安全，不光是个口粮、谷物的问题，还有个重要农产品供应的问题，光吃了口粮不要蔬菜水果吗？畜产品也得要，水产品、林产品也得要，这也是重要农产品的供应。要保证粮食之外的其他重要农产品的供应，也要占用土地，有些可能是耕地，农民还要增收。它是多重目标的统筹协调，耕地红线是一个底线，在这个前提下，怎么来进行内部结构的调整，确保粮食安全，重要农产品的稳定供应，以及农民的增收，还有生态环境的保护等等之间的关系要统筹协调好，但这里面种粮要耕地，经济作物也要耕地，饲料粮也要耕地，这里面也要统筹协调，不能说光指着口粮，没有蔬菜水果，没有肉蛋奶制品。

习近平总书记在今年3月份的全国两会上有个讲话，他提出了大食物观，我觉得应该从大食物观的角度，确定一个优先序，怎么确定？从产品来看，首先要保口粮，然后是其他谷物和食物的安全。过去我们老说耕地非粮化，要防止耕地非粮化，这不科学，耕地不单纯是种粮食，油料也要耕地，蔬菜也要耕地，要有一个优先序，高标准农田要全部用来种粮食，国家花那么多钱搞高标准农田，要全部种粮，基本农田要主要用于种粮食。耕地优先用于种粮食，但不能说耕地100％都是种粮食，其他食物的安全怎么保呢？这里面有一个结构的优化，有一个合理安排的问题。

保粮食安全是中央跟地方，主产区跟主销区和产销平衡区的共同责任，对主产区、主销区、产销平衡区的播种面积和粮食的产量，应该有一个要求，这有利于强化耕地的保护。

中国新闻周刊：在耕地保护与经济发展的关系上，国外是否有好的经验可供借鉴？

魏后凯：美国、加拿大以及南美一些国家，他们土地很多，欧洲某些国家的人均耕地比我国也高多了。荷兰有一些经验可以借鉴，有两个方面，我曾经到那边调研过，他们农村的用地规定很严格，包括农房也不能随便建设和转做他用，法律规定很严格，也就是相当于我们的土地用途管制；第二个是提高土地的经营效率，荷兰是发展高附加值的特色产业，提高土地的利用率。但是这些国家跟中国不一样，它们很小，不像中国一定要保粮食安全，它随便进口一些粮食就够了，它对粮食安全不像我们那么要求。我国粮食安全是一个很重要的问题，你不自己保，国外不可能给你解决这个问题，因为消费量太大了。

中国新闻周刊：从法律的角度说，耕地的保护在法律上是否还有需要完善的地方？

魏后凯：完善的地方肯定会有，但是《土地管理法》前几年刚修改通过，我也是十三届全国人大代表。国务院的《土地管理法实施条例》去年底刚完成修订，法律制度在不断完善，更重要的是怎么使这个法律和国务院的条例贯彻落实下去，怎么样完善我们的配套政策，在这个基础上，根据生产实践中面临的一些问题，再看要不要修改。